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谢锦鹏律师 谢锦鹏律师:福建宇开律师事务所专职律师,2013年通过司法考试并开始从事法律行业至今,擅长于婚姻家庭、债权债务房地产纠纷等各类民商事、刑事案件代理。1、理论实践融合:始终坚持不断进取,平时注重扎实认真的学习,使谢锦鹏... 详细>>

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试论交通事故认定的可诉性

“交通事故认定书”,是公安交通管理机关依照《中华人民共和国道路交通安全法》针对造成交通事故的行为作出的、确定肇事者责任大小,影响当事人权利义务的一种行政行为。关于交通事故认定书(虽然《中华人民共和国道路交通安全法》将原来的道路交通事故责任认定书更名为交通事故认定书,但该法第七十三条规定交通事故认定书应当载明交通事故的基本事实、成因和当事人的责任,其实质上仍是对当事人在交通事故中所负责任大小作出的认定)是否具有可诉性,历年来,可诉性与不可诉性两种观点争论不休,各执一词,在实际工作中,各地法院对认定书的起诉受理也不一致。因此,最高人民法院有必要对此问题作出解释,以规范全国法院的司法行为。笔者认为,道路交通事故责任认定是公安交警部门依照法定职权的具体行政行为。该具体行为一经作出,不但影响当事人的民事权利义务,更重要的是关乎当事人刑事责任(我国刑法第一百三十三条规定,违反交通运输管理法规,因而发生重大事故,致人重伤、死亡或者使公私财产遭受重大损失的,处三年以下有期徒刑或者拘役;交通运输肇事后逃逸或者有其他特别恶劣情节的,处三年以上七年以下有期徒刑;因逃逸致人死亡的,处七年以上有期徒刑。根据相应司法解释的规定,本罪的定罪和处罚情节均以行为人在相应的交通事故中“负事故全部或者主要责任”为前提条件,负事故同等责任的只有造成死亡三人以上的后果,才负刑事责任),完全具有可诉性。但是《道路交通安全法》颁布实施以来,各级公安交通管理机关均认为道路交通事故认定不属人民法院行政诉讼受案范围,在法院向其送达起诉状副本时拒绝签收。交通事故认定究竟属于哪一类行为,至今尚无定论。笔者愚见,道路交通事故认定,应属于具体行政行为范畴,具有可诉具体行政行为的特征。其理由是:

一、从交通事故认定书是否属于具体行政行为来看根据《中国人民共和国行政诉讼法》和有关司法解释的规定,具体行政行为必须同时具备以下五个构成要件:

1、作出的主体必须是行政主体。《中华人民共和国道路交通安全法》第五条规定:县以上地方各级人民政府公安机关交通管理部门负责本行政区域内的道路交通安全工作,《道路交通事故处理办法》第四条规定:县以上地方各级公安机关是同级人民政府处理本行政区域内交通事故的主管机关。因此,公安交警部门作为公安机关的内部机构,根据法律和行政法规的授权就取得了依法处理交通事故的行政执法主体。

2、必须是在行政管理活动中行使行政职权的行为。行政职权是指行政主体在行政管理活动中处理国家行政事务的职责权力,它应同时具备以下四个条件:

(1)必须是行政主体的工作人员;

(2)行为必须是以行政主体的名义实施的;

(3)实施的行政行为必须是由行政主体授予其行使该项行政职权的行为;

(4)实施的行为产生一定的法律后果。交通事故认定书是公安机关的交通警察在以公安交警部门的名义实施,且对道路交通事故当事人产生一定法律后果的行为,因此是行政管理活动中行使行政职权的行为。

3、必须针对特定的人、特定的具体事项。这里所讲的特定的人可以是公民、法人或者其他组织。之所以这样规定是为了区别于抽象行政行为(所谓抽象行政行为,是指行政主体以不特定的人或事为对象实施的行政行为)。从交通事故认定书作出的时间看,都是以特定的公民、法人或者其他组织为对象,对某一次道路交通事故所做出的责任认定。因此,它不是抽象行政行为,它符合具体行政行为的这一构成要件。[page]

4、必须是单方的行政行为。所谓单方的行政行为是指行政主体仅依自己一方的意思表示,无须征求另一方同意就可以作出,产生一定法律后果的行为。交通事故认定书是交警部门接到报案后,根据现场勘验,收集证物、书证及其他证据材料,综合分析案件情况后,无须与交通事故的当事人协商,即可作出的一种行政行为。虽然交警部门可就赔偿问题主持事故双方当事人进行调解,但该调解结果并不影响其对交通事故责任的认定。

5、必须确定公民、法人或者其他组织的权利义务关系。它具有两层含义,

一是必须由法律设定的权利义务关系;

二是能够产生直接的法律后果。从交通事故认定书看,它能够对相对人产生直接的法律后果。交通事故认定书一经作出并送达当事人,即对当事人的权利义务产生影响。首先公安交警部门对交通事故进行调解,是以交通事故责任认定书为基础,对赔偿数额作出调解。在提起民事诉讼时,在实践中,法官也是根据交通事故认定书所确定的责任大小,对赔偿数额作出调解或判决。因为责任认定书一经作出,当事人事后很难通过收集证据来推翻该认定结论,在谁主张谁举证的原则基础下,必定要承担败诉的结果。即使人民法院认为该认定书不妥,不予采信,但要重新收集或者改变具有法定职权的行政机关作出的行政行为,一是难度很大,二是没有法律依据。在刑事诉讼案件中,法官同样是以交通事故认定书为依据,作出有罪或无罪的判决。不论在以上哪一种程序中,交通事故认定书的存在都对当事人的权利义务产生了重大影响。综上所述,交通事故认定书是一个具体行政行为。

二、从交通事故认定书是否属于不可诉的具体行政行为来看。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条的规定,不可诉的具体行政行为有以下三种:

1、国家行为:国家行为是指国家机关对涉及国与国之间的关系,国家的安全及其他国家重大问题,根据宪法和法律的授权,以国家名义作出的并由国家直接承担法律后果的行为。它包括:

(一)国防行为;

(二)外交行为。从以上对交通事故认定书的分析看,很明显其不属于国家行为。

2、内部行为:指双方当事人处于上下级或者隶属关系的,叫内部行政法律关系,主要包括对其工作人员的奖惩、任免、提级、福利待遇等。而交通事故认定书的一方当事人是公民、法人或者其他组织,其和公安交警部门不是隶属关系,也不是行政上的上下级关系,所以不是内部行为。

3、法律规定由行政机关最终裁决的行为。这里的法律应作狭义的理解,而裁决应作广义的理解。到目前为止,笔者没有发现哪一部法律规定交通事故认定书是终局裁决。即使从广义的法律含义理解,国务院制定的《道路交通事故处理办法》也仅规定了不服责任认定书,可在法定期限内向上一级公安交警部门申请重新认定,而没有规定它是终局裁决的行为。因此,交通事故认定书不属于不可诉的具体行政行为。

三、从《行政诉讼法》立法的目的看。《中华人民共和国行政诉讼法》第一条规定:为了保证人民法院正确及时审理行政案件,保护公民法人的合法权益,维护和监督行政机关依法行使职权,根据宪法规定制定本法。如果认定交通事故认定书不可诉,那么就使交通事故认定缺少必要的法律监督,给少数工作人员违法乱纪、恣意妄为、乱用职权、徇私舞弊提供条件,使当事人对违法的责任认定无处可诉,从而造成冤假错案,不能实现行政诉讼法的立法目的。在实践中,笔者经常遇见,在咨询道路交通事故责任认定书能否起诉时,当事人对认定书所认定的责任牢骚满腹,对责任事故的认定人及行政机关发出种种不满和猜测,影响人民群众对社会公正及社会公平的信赖程度,最终会危及社会的稳定和政权的巩固。

如果把认定书纳入行政诉讼的受案范围,通过行政诉讼的监督作用,可以让公安交警部门在行政诉讼中,对其认定的事实,适用的法律及作出认定书的程序进行举证,合法的予以维持,违法的予以撤销,从而能促进公安交警部门依法行政。同时使公民打消顾虑,通过审判还其一个说法,树立对国家诉讼制度的信心,减少社会矛盾,切实维护公民、法人和其他组织的合法权益,实现行政诉讼法的立法目的,为建立一个公平、公正、正义、法制的社会,打好一个良好的基础。[page]

四、从目前各级人民法院对此类案件的受理情况来看2001年最高人民法院公告第五期公布了福建省龙岩市人民法院审理一起公民不服公安交警大队作出的道路交通事故责任认定的行政诉讼案例(该案经一二审判决,撤消了龙岩市公安交警大队作出的道路交通事故责任认定),开创了人民法院受理公民、法人及其他组织不服公安交通管理机关作出的道路交通事故责任认定的先例,说明了最高人民法院已经认同了地方法院依法受理和审判不服交通事故责任认定的行政司法审查行为。在《中华人民共和国道路交通安全法》颁布实施前,各级人民法院均受理了此类案件,其中也不乏将公安交通管理机关作出的道路交通事故责任认定予以撤销的情况,为公民、法人及其他组织不服公安交通管理机关作出的道路交通事故责任认定提供了一条法律救济途径。综上所述,笔者认为,公安交通管理机关作出的交通事故认定书,不是法律规定的最终裁决,它是典型的具体行政行为,当事人不服,可以向人民法院提起行政诉讼。



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